2026年5月21日，美國公民及移民服務局發布了題為《身份調整屬酌情裁量及行政寬容事項，且為允許申請人免除常規領事簽證程序之特殊救濟》的政策備忘錄PM-602-0199。 該備忘錄指示美國公民及移民服務局（USCIS）官員將身份調整（“AOS”）視為“特殊”救濟，僅在申請人能證明其具備移民上訴委員會所描述之“特殊甚至卓越的衡平理由”時，方可適用。 Blas案，15 I&N Dec. 626, 641（移民上訴委員會 1974 年；司法部長 1976 年）。
自該備忘錄發布以來，綠卡基金一直密切關注此事的進展。目前仍有許多未解之處：備忘錄的內容較為籠統，尚未發布針對特定類別的具體指引，且相關訴訟挑戰已開始籌備。我們今天希望向各位清晰、坦率地闡述備忘錄的內容、我們為何認為 EB-5 投資者處於獨特的法律地位、業界正在採取哪些行動，以及我們的立場。
我們將隨事態發展，向投資者及社會大眾提供最新資訊。若您對自身情況有任何疑問，請務必立即諮詢合格的 EB–5 移民律師。
政策備忘錄的內容
PM-602-0199 並未修改《移民與國籍法》的條文。該法第 245(a) 條（《美國法典》第 8編第 1255(a)節），即授權申請身份變更（AOS）的法定條款，維持不變。該備忘錄旨在說明，美國公民及移民服務局（USCIS）官員在審理申請身份變更（AOS）案件時，應如何行使裁量權。
該備忘錄的核心指引如下：若申請人可透過領事程序辦理簽證，其選擇改為申請「在美調整身分」（AOS）將在酌情考量中構成「不利因素」，申請人必須「證明存在特殊甚至卓越的公平考量」才能克服此因素。《Blas案》，15 I&N Dec. 641。僅僅不存在不利因素，本身並不足夠。 即使是維持合法非移民身分且屬雙重意圖類別（如H-1B或L-1）的申請人，亦被告知此類身分「僅憑此點，尚不足以確保酌情權獲得有利行使」。參見PM-602-0199第5頁註20。
關鍵的是，該備忘錄警告稱，美國公民及移民服務局（USCIS）「將仔細審查各類酌情調整身分資格的途徑，以及申請調整身分資格的特定外籍人士群體」，並可能發布針對特定類別的指引。這預示著未來可能會出台針對 EB-5 計畫的專項指引，也凸顯了業界必須迅速採取應對措施的緊迫性。
此外，值得注意的是，即使該備忘錄援引的基礎性判例——「Blas案」及其相關先例——所處理的也是針對個別個案、基於具體事實的裁量性決定，而非針對整個申請人群體的概括性推定。將個案判決擴張為一項全面性的不利推定，是一種法律上的飛躍，此舉勢必會在訴訟中受到嚴格審查。
為何 EB-5 投資者並非目標對象
PM-602-0199 所載的理由是，當局擔憂非移民人士正利用合法進入美國的途徑作為取得永久居留權的後門，藉此規避國會所設想的領事程序。若針對那些入境時未透露移民意圖，且事後試圖在未曾離境的情況下調整身分的人士，這確實是一項正當的政策考量。
EB-5 投資者屬於截然不同的群體。
- 這些項目已經過徹底審查。《2022年EB-5改革與誠信法案》（Pub. L. 117-103, Div.BB，2022年3月）所規定的I-956F程序，是美國移民體系中最嚴格的流程之一； 依據《2022年EB-5改革與誠信法案》（Pub. L. 117-103, Div. BB，2022年3月15日）（「RIA」）透過I-956F程序進行的專案預先核准；背景調查；以及證券資訊揭露義務。這些絕非能鑽漏洞的個案，而是移民系統中經過最嚴謹篩選的申請人之一。
- 持有「雙重意圖」簽證。國內相當比例的 EB-5 投資者是憑藉 H-1B、L-1 或 O-1 簽證入境的，國會明確將這些類別指定為「雙重意圖」，意即持有人可同時維持非移民身分並懷有移民意圖。這並非法律漏洞，而是國會的明確設計。 PM-602-0199 文件本身（於第 20 註腳）即承認：「申請調整身分，並不與同時維持雙重意圖類別下的非移民身分相牴觸。」國會正是為了處於此種處境的人士而設立這些類別。遵守規則本身不應成為不利因素。
- 國會已將「並行處理」納入 EB-5 法規框架之中。這是最重要的法律要點，我們將在下一節中詳細探討。
法規之間的張力：國會在《法規影響評估法》中已表述明確
《2022年EB-5改革與誠信法案》（RIA）於2022年3月15日作為《公法第117-103號》的BB分部正式生效，這是自1990年《移民法》創立EB-5移民投資者計畫以來，對該計畫最全面的改革。 該法案在兩黨支持下通過，並將區域中心計畫的授權延長至2027年9月30日；RIA不僅容許並行處理，更將此機制明文納入法規。
- 國會特別針對 EB-5 同時申請程序制定了《移民與國籍法》（INA）第 245(n) 條。這是反對將 PM-602-0199 適用於 EB-5 投資者的最直接法定論據。 《移民改革與移民控制法案》（RIA）BB分部第102(d)條在《移民與國籍法》（INA）中新增了一項條款：INA第245(n)條（8 U.S.C. § 1255(n)），該條文明確規定，若EB-5請願書獲批將立即可提供簽證名額，則可同時提交I-485身份調整申請。 國會並非僅將「同步處理」視為《移民與國籍法》第245(a)條裁量權的附帶利益。國會特地制定了一項新法律條文，專門授權EB-5投資者適用此項規定。將EB-5同步處理視為推定不利因素的政策備忘錄，與國會為開闢此途徑而制定的法律條文存在直接衝突。
- RIA 的簽證保留名額旨在解決排期倒退問題，如今更使同時申請成為可能。RIA 根據經修訂的《移民與國籍法》第 203(b)(5) 條，設立了三類新的簽證保留名額：農村地區（年度簽證總數的 20%）、高失業率地區（10%）以及基礎建設（2%）。 國會設立這些類別，主要目的是緩解EB-5計畫中長期累積的嚴重排期倒退問題；由於主要申請來源國的需求量龐大，導致各國的等待時間長達數年甚至更久。 目前，這些保留類別的配額已開放申請，這意味著申請人可同時提交 I-485 和 I-526E 申請（並可選擇性提交 I-131 和 I-765）。國會寫入《移民改革法案》中的同步處理途徑，取決於 AOS 管道能否如設計般運作。 這種依賴關係的利害關係絕非抽象：2026年5月21日——即美國公民及移民服務局（USCIS）發布PM-602-0199同日——美國移民律師協會（AILA）曾緊急致函USCIS，指出儘管自2023財政年度以來已分配近15,000個保留簽證名額，實際使用數卻不足2,000個。 根據《法規影響評估》（RIA）規定，未使用的保留簽證名額將在同類別中順延至下一個財政年度；若第二年仍有剩餘，未使用的名額將流入未保留名額池，並永久喪失於保留類別的投資者。AILA估計，已有超過10,000個保留簽證名額因此方式喪失於保留類別申請人，這直接源於USCIS未能在財政年度截止期限前審理待決的I-485申請。
- 美國公民及移民服務局（USCIS）的《政策手冊》亦反映了此一意圖。《USCIS政策手冊》第6卷G部分規範了在《移民改革與移民法》（RIA）框架下的EB-5案件審理，並明確規定，當簽證名額可用時，持有有效非移民身分身處美國的投資者，可於提交I-485申請時一併提交I-526E申請。 一份使此途徑在實務上變得「極為罕見」的政策備忘錄——即使對於符合所有法定要求的投資者亦然——與國會對RIA後計畫的設計構成了直接衝突。正如領先的移民律師本週所指出的，這份備忘錄難以與該機構自身已發布的指導方針相調和，後者闡述了AOS（申請人身份）存在的理由以及國會期望其運作的方式。
《移民與國籍法》（INA）第 245(n) 條係由國會於 2022 年專為 EB-5 投資者增訂，授權在 EB-5 請願書獲批且可因此取得簽證名額的情況下，同時提交身份調整申請。美國公民及移民服務局（USCIS）的政策備忘錄，不得將國會明文寫入法規的明確權利，視為「特殊」情況。
挑戰的法律環境
隨著最高法院於 2024 年在「Loper Bright Enterprises 訴 Raimondo」案（603 U.S. 369 (2024)）中的裁決，針對美國公民及移民服務局（USCIS）政策解釋提出異議的法律環境已發生重大變化。 根據現已遭推翻的「切維頓原則」（Chevron doctrine），法院過去對行政機關對含糊不清法規的解釋給予相當程度的尊重。Loper Bright案將該標準改為「重新審查」（de novo judicial review）：法院現今將獨立解釋法規，而非推崇行政機關的解釋。 法院在審理 PM-602-0199 時，將不再詢問 USCIS 對第 245(a) 條的解釋是否僅屬「合理」；而是將探討該法條實際要求為何。鑒於《移民與國籍法》（INA）第 245(n) 條，以及《行政法》的立法歷史與架構，「Loper Bright 案」後的標準對挑戰者而言是一片有利的天地。
另一項在程序上截然不同的異議依據，在於《行政程序法》（“APA”），即《美國法典》第5編第553條。該法一般要求聯邦機構在作出影響申請人法定權利的實質性政策變更之前，須進行公開公告與徵求意見的規則制定程序。 PM-602-0199是以單方面內部指令形式發布，既未進行公開公告，亦未設有意見徵詢期，且未經負責官員簽署。 若法院認定該備忘錄對裁決標準造成實質性變更，而非僅重述現行法律，則缺乏《行政程序法》所規定的程序，將構成尋求禁制令救濟的獨立依據。近年來，法院對針對移民政策指令的《行政程序法》挑戰案件處理迅速，而本備忘錄正是此類挑戰的典型目標。
業界正迅速發展
EB-5 產業的組織性回應已然展開。作為區域中心計畫的產業協會，IIUSA 已注意到此一發展，並正與法律顧問合作進行全面分析。IIUSA 領導層已表明將致力向會員說明情況，並代表業界強力發聲。
在訴訟方面，多家領先的 EB-5 移民法律事務所已就一項聯邦地方法院的挑戰展開協調，業界非營利組織很可能擔任原告。隨著事態發展，我們預期將有更多事務所加入這項行動。 本訴訟的法律論點核心在於上述論述：移民與國籍法（INA）第245(n)條表明國會已明確授權EB-5同時申請；政策備忘錄不得排除法律明文允許之事項；且缺乏《行政程序法》（APA）規定的公告與評論程序，為尋求救濟提供了獨立的程序依據。
- 對於已提交申請的投資者而言，有一點至關重要：《行政程序法》（APA）的一般原則是，新的機構政策不應追溯適用於依據先前政策提交且仍在審理中的案件。 已提交 I-485 身份調整申請的投資者，有充分理由主張 PM-602-0199 不得適用於其待審案件的裁決。此項保障並非絕對，且需透過律師主張，但這是一項重要且根基穩固的原則。若您有待審的 I-485 申請，請立即諮詢您的移民律師，了解如何維護並記錄您的立場。
法律問題背後的人性現實
每份 EB-5 申請背後，都有一位在此地建立起生活的人。一位持 H-1B 簽證的工程師，多年來為美國企業做出貢獻、養育家庭、繳納稅款，並透過國會專為像他們這樣的人設計的計畫，投資了數十萬美元。 對那位工程師而言，同時提交的 I-526E 和 I-485 申請收據不僅是啟動法律程序的起點：它們賦予了立即留在美國的權利，這項保障至關重要——尤其當裁員將他們的 H-1B 寬限期壓縮至 60 天時。許多家庭正是根據 RIA 提供的同步處理途徑，來規劃他們的財務與個人計畫。
這些投資者並非這項政策所針對的對象。他們並非在申請遭拒後便隱入陰影之中的人。他們是我們移民社群中經過最嚴格審查、最堅定不移且最遵守規則的成員，是那些在付出巨大個人與財務代價的同時，嚴格遵循每一個嚴苛步驟、事事皆合規的人。遵守規則本身，既不能也不應成為對你們的不利因素。
我們這麼說並非為了批評現任政府，因為其所宣示的目標——建立一個有序且公平的移民體系——本身並無不妥。我們之所以這麼說，是因為若這份備忘錄確實適用於 EB-5 投資者，將恰恰損害 EB-5 計畫原本旨在幫助的群體，並將動搖國會僅僅四年前才謹慎建構的法定框架。
綠卡基金的現況
儘管局勢仍在不斷變化，但綠卡基金目前持以下觀點：
- 目前尚不清楚的是：PM-602-0199 將如何具體適用於 EB-5 案件；美國公民及移民服務局（USCIS）即將發布的各類別專屬指引是否會將 EB-5 投資者排除在外；以及若發生訴訟，法院將如何裁決。我們不會在事實依據之外進行揣測。
- 已知事實如下：《移民與國籍法》（INA）第 245(n) 條確實存在。國會制定該條文正是為了針對 EB-5 計畫。根據《行政程序法》（APA），即使不依賴法定論點，仍可提出程序性異議。目前 I-485 申請案尚在審理中的 EB-5 投資者，擁有極具說服力的「不溯及既往」論點。業界在法律與倡議方面的回應已然組織完善、態度嚴肅，且聲勢持續高漲。
- Green Card Fund 的承諾：我們正與頂尖的 EB-5 移民法律顧問密切合作，積極關注此事態發展。我們已與業界組織保持聯繫，並密切追蹤訴訟進展。隨著事態發展，我們將及時提供最新資訊，並致力於探索一切可行途徑，以維護投資者及 EB-5 區域中心社群的權益。
EB-5 投資者是美國移民體系中最具奉獻精神、最遵守規定且經過最嚴格審查的參與者之一。他們是依據國會改革並重新授權的計畫，對這個國家進行投資的。我們與他們站在一起，並將不遺餘力地確保國會所提供的法律保障得以落實。
免責聲明：本部落格文章僅供參考，不構成法律建議。移民法規內容複雜且須視具體情況而定。若您對此最新發展可能對您的個人請願或申請造成之影響有任何疑問，請諮詢合格的 EB-5 移民律師。Green Card Fund 不提供法律服務。
主要參考來源：USCIS PM-602-0199 • 《移民與國籍法》（INA）第 245(a) 條及第 245(n) 條 • 《移民與國籍法》（INA）第 203(b)(5) 條 • 《2022 年 EB-5 改革與誠信法案》（Pub. L. 117-103, Div. BB） • Soffici案，22 I&N Dec. 158 (1998) • Blas案，15 I&N Dec. 626 (BIA 1974) • Loper Bright案，603 U.S. 369 (2024) • 《行政程序法》（APA），《美國法典》第5編第553條 • 美國公民及移民服務局（USCIS）政策手冊，第6卷，G部分 • IIUSA • 美國移民律師協會（AILA）致美國公民及移民服務局（USCIS）函（2026年5月21日）
