2026年5月21日，美国公民及移民服务局发布了题为《身份调整属于酌情处理和行政宽大措施，是一种允许申请人免除常规领事签证程序的特殊救济》的政策备忘录PM-602-0199。 该备忘录指示美国公民及移民服务局官员将身份调整（“AOS”）视为“特殊”救济，仅在申请人能证明其符合移民上诉委员会所描述的“特殊甚至卓越的公平考量”时方可适用。 Blas案，15 I&N Dec. 626, 641（移民上诉委员会1974年裁决；总检察长1976年裁决）。
自该文件发布以来，绿卡基金一直密切关注事态发展。目前仍有许多问题悬而未决：该备忘录的范围较为宽泛，针对具体类别的指导意见尚未出台，且针对该文件的法律诉讼已开始筹备。今天，我们希望就备忘录的内容、我们为何认为EB-5投资者处于独特的法律地位、行业正在采取哪些行动以及我们的立场，提供一份清晰、坦率的说明。
我们将根据事态发展向投资者及广大公众通报最新情况。如果您对自身具体情况有疑问，我们强烈建议您立即咨询合格的EB-5移民律师。
政策备忘录的内容
PM-602-0199 并未修改《移民与国籍法》的文本。该法第245(a)条（即《美国法典》第8编第1255(a)条），作为授权调整身份（AOS）的法定条款，保持不变。该备忘录旨在阐明美国公民及移民服务局（USCIS）官员在审理调整身份申请时，应如何行使裁量权。
该备忘录的核心指导意见是：如果申请人可以进行领事处理，而其选择申请在美调整身份（AOS），则在酌情分析中，此举将构成“不利因素”，申请人必须通过“证明存在特殊甚至卓越的公平考量”来克服这一因素。参见Blas案，15 I&N Dec. 641页。仅不存在不利因素本身是不够的。 即使是在双重意图类别（如H-1B或L-1）中保持合法非移民身份的申请人，也被告知此类身份“仅凭其本身，不足以保证获得有利的裁量结果”。PM-602-0199第5页注20。
值得注意的是，该备忘录警告称，美国公民及移民服务局（USCIS）“将仔细审查各类酌情调整身份的途径，以及申请调整身份的特定外籍人士群体”，并可能发布针对特定类别的指导意见。这预示着未来可能会出台针对EB-5项目的专项指导意见，也凸显了行业作出回应的紧迫性。
还值得注意的是，即使该备忘录援引的根本依据——Blas案及相关先例——所涉及的也是针对个别具体事实的裁量性决定，而非针对整个申请人群体的概括性推定。将个案判决强行扩展为普遍的不利推定，是一种法律上的跳跃，必将在诉讼中受到严格审查。
为什么EB-5投资者并非目标
PM-602-0199 规定的理由是，担心非移民将合法进入美国作为获得永久居留权的“后门”，从而规避了国会所设想的领事程序。对于那些入境时未透露移民意图，且随后试图在未曾离境的情况下调整身份的人士而言，这确实是一个正当的政策关切。
EB-5投资者是一个截然不同的群体。
- 这些项目已经过全面审查。《2022年EB-5改革与诚信法案》（Pub. L. 117-103, Div. BB，2022年3月）下，通过I-956F流程获得RIA后EB-5项目的预先批准，是美国移民体系中最严格的流程之一。投资者需根据《Soffici案》（22 I&N Dec. 158，审查事务助理专员，1998年）接受资金来源审查； 根据《2022年EB-5改革与诚信法案》（Pub. L. 117-103, Div. BB，2022年3月15日）（“RIA”）通过I-956F流程进行项目预审批；背景调查；以及证券披露义务。这些绝非钻空子的个人。他们是移民体系中经过最严格筛选的申请人之一。
- 持有“双重意图”签证。国内相当一部分EB-5投资者持H-1B、L-1或O-1签证入境，国会明确将这些类别定性为“双重意图”，这意味着持有人既可维持非移民身份，又可怀有移民意图。这并非法律漏洞，而是国会明确的设计。 PM-602-0199文件本身（在第20条脚注中）也承认：“申请身份调整并不与同时维持‘双重意图’类别的非移民身份相冲突。”国会设立这些类别，正是为了满足此类人士的需求。遵守规则本身不应成为不利因素。
- 国会将并行处理机制纳入了EB-5的法律框架。这是最重要的法律要点，我们将在下一节中对此进行详细探讨。
法律条文的张力：国会已在《行政法》中表述明确
《2022年EB-5改革与诚信法案》（RIA）于2022年3月15日作为《公共法第117-103号》的BB分部正式颁布，这是自1990年《移民法》设立EB-5移民投资者计划以来，对该计划最全面的改革。 该法案在两党支持下获得通过，并将区域中心计划的有效期延长至2027年9月30日。RIA不仅默许了并行处理，更将其纳入法律条文。
- 国会专门针对EB-5同时申请的情况制定了《移民与国籍法》（INA）第245(n)条。这是反对将PM-602-0199适用于EB-5投资者的最直接的法律依据。 《移民改革与移民控制法案》（RIA）BB分部第102(d)条在《移民与国籍法》（INA）中新增了一项条款：INA第245(n)条（8 U.S.C.§ 1255(n)），该条款明确规定，当EB-5申请获批可立即释放签证名额时，可同时提交I-485身份调整申请。 国会并非仅仅将并行处理作为《移民与国籍法》第245(a)条裁量权的附带利益。国会专门制定了一项新法律条款，旨在授权EB-5投资者享受此项待遇。将EB-5并行处理视为推定不利因素的政策备忘录，与国会为开辟该途径而制定的法律条文存在直接冲突。
- RIA的签证保留名额旨在解决排期倒退问题，如今使同时提交申请成为可能。RIA根据经修订的《移民与国籍法》第203(b)(5)条设立了三类新的签证保留名额：农村地区（占年度签证总数的20%）、高失业率地区（10%）和基础设施项目（2%）。 国会设立这些类别主要是为了缓解EB-5项目中长期积累的严重排期倒退问题——由于申请量巨大的来源国需求激增，导致各国的等待时间长达数年甚至更久。 目前，这些保留类别处于“当前”状态，这意味着申请人可以同时提交I-485和I-526E申请（并可选择提交I-131和I-765申请）。国会写入《移民改革法案》的并行处理途径，取决于AOS渠道能否按设计正常运作。 这种依赖关系的影响绝非抽象：2026年5月21日——即美国公民及移民服务局（USCIS）发布PM-602-0199同一天——美国移民律师协会（AILA）向USCIS发出紧急函件，指出尽管自2023财年以来已分配近15,000个保留签证名额，但实际使用量不足2,000个。 根据《监管影响评估》（RIA）规定，未使用的保留签证配额可在同一类别中结转至下一个财政年度；若第二年仍有剩余，则将流入未保留配额池，永久丧失给保留类别的投资者。AILA估计，已有超过10,000个保留签证配额因此流失，这直接源于USCIS未能在财政年度截止期限前裁决待审的I-485申请。
- 美国公民及移民服务局（USCIS）的《政策手册》也体现了这一意图。《USCIS政策手册》第6卷G部分规范了在《移民改革与移民法》（RIA）框架下的EB-5案件裁决，并明确规定，当签证名额可用时，持有有效非移民身份的美国境内投资者可同时提交I-526E和I-485申请。 一份使该途径在实践中变得“极其罕见”的政策备忘录——即使对于满足所有法定要求的投资者亦是如此——与国会设计RIA后项目的初衷形成了直接冲突。正如本周多位顶尖移民律师所指出的，该备忘录与该机构自身关于AOS存在原因及其运作方式的公开指导意见难以协调一致。
《移民与国籍法》（INA）第245(n)条由国会于2022年专门针对EB-5投资者增设，该条款授权在EB-5申请获批且可获得签证名额的情况下，同时提交身份调整申请。美国公民及移民服务局（USCIS）的政策备忘录无权将国会写入法律的明文权利视为“特殊”情况。
挑战的法律环境
随着最高法院在2024年“Loper Bright Enterprises诉Raimondo案”（603 U.S. 369 (2024)）中的裁决，针对美国公民及移民服务局（USCIS）政策解释提出异议的法律环境发生了重大变化。 根据现已推翻的“切维顿原则”（Chevron doctrine），法院曾对行政机构对含糊不清的法律条文的解释给予实质性推崇。Loper Bright案将该标准替换为“重新审查”（de novo judicial review）：法院现在将独立解释法律条文，而非推崇行政机构的解释。 法院在评估PM-602-0199时，不会仅询问USCIS对第245(a)条的解释是否“合理”，而是将探究法律条文的实际要求。鉴于《移民与国籍法》（INA）第245(n)条以及《移民与国籍法》的立法历史与结构，"Loper Bright案"后的审查标准对挑战方而言是一片有利的天地。
《行政程序法》（“APA”），即《美国法典》第5编第553条，为提出异议提供了另一项在程序上截然不同的依据。该法通常要求联邦机构在作出影响申请人合法权益的实质性政策变更之前，必须进行公开通知和征求意见的规则制定程序。 PM-602-0199是以单方面内部指令的形式发布的，既未进行公示，也未设意见征询期，且未由负责官员签署。 若法院认定该备忘录对裁决标准产生了实质性变更，而非仅仅重述现行法律，则缺乏《行政程序法》规定的程序将构成寻求禁令救济的独立依据。近年来，法院对针对移民政策指令的《行政程序法》挑战作出了迅速回应，而该备忘录正是此类挑战的典型目标。
行业正在快速发展
EB-5行业的集体应对行动已然展开。区域中心项目的行业协会IIUSA已注意到这一事态发展，并正与法律顾问合作进行全面分析。IIUSA领导层已表示将向会员通报情况，并代表整个行业积极发声。
在诉讼方面，多家领先的EB-5移民律师事务所已就向联邦地区法院提起诉讼展开协调，行业非营利组织很可能作为原告参与其中。随着事态发展，预计将有更多律师事务所加入这一行动。 诉讼理论的核心在于上述论点：移民与国籍法（INA）第245(n)条表明国会已明确授权EB-5同时申请；政策备忘录不能排除法律明文允许的内容；以及缺乏《行政程序法》（APA）规定的通知和评论程序，这为寻求救济提供了独立的程序依据。
- 对于已提交申请的投资者而言，有一点至关重要：《行政程序法》（APA）的一般原则是，新的机构政策不应追溯适用于依据先前政策提交的待决案件。 已提交I-485身份调整申请的投资者，有充分理由主张PM-602-0199不能用于裁决其待决案件。虽然这种保护并非绝对，且需要通过律师来主张，但它是一项有意义且根基深厚的原则。如果您有待决的I-485申请，请立即咨询您的移民律师，了解如何维护并记录您的立场。
法律问题背后的现实
每一份EB-5申请背后，都有一位在此地安家落户的人。一位持H-1B签证的工程师，多年来为美国公司做出贡献，抚养家庭，缴纳税款，并通过国会专门为像他这样的人设计的项目投资了数十万美元。 对于这位工程师而言，同时提交的I-526E和I-485申请收据不仅意味着法律程序的启动：它们还赋予了立即留在美国的权利——若因裁员导致H-1B宽限期缩短至60天，这一保障将显得尤为重要。许多家庭正是围绕RIA提供的并行处理途径，制定了他们的财务和个人计划。
这些投资者并非该政策旨在针对的对象。他们并非那些在申请被拒后便销声匿迹的人。他们是我们移民群体中审查最严格、最坚定、最遵守规则的一员，是那些在付出巨大个人和经济代价的同时，严格遵循了严苛流程中每一个苛刻步骤、事事皆做对的人。遵守规则本身绝不能、也不应成为对你们的指控。
我们这么说并非为了批评现政府——其关于建立有序、公平的移民体系的既定目标本身并无不妥。我们之所以这么说，是因为如果该备忘录确实适用于EB-5投资者，那恰恰会损害EB-5项目原本旨在惠及的人群，并会破坏国会仅在四年前精心构建的法律框架。
绿卡基金的现状
尽管形势仍在不断变化，但绿卡基金目前持以下观点：
- 目前尚不清楚的是：PM-602-0199将如何具体适用于EB-5案件；美国公民及移民服务局（USCIS）即将发布的针对特定类别的指导意见是否会将EB-5投资者排除在外；以及如果发生诉讼，法院将如何裁决。我们不会在事实依据之外进行推测。
- 已知情况：INA第245(n)条确实存在。国会制定该条款正是为了针对EB-5项目。《行政程序法》为提出异议提供了独立于法定论点之外的程序依据。I-485申请正在审理中的EB-5投资者拥有有力的“不溯及既往”抗辩理由。该行业的法律和倡导应对工作组织有序、态度严肃，且规模日益扩大。
- Green Card Fund 的承诺：我们正与顶尖的 EB-5 移民律师密切合作，积极关注事态发展。我们正与行业组织保持联系，并密切关注诉讼进展。我们将根据事态发展及时提供最新动态，并致力于通过一切可行途径，维护投资者及 EB-5 区域中心社区的利益。
EB-5投资者是美国移民体系中最具奉献精神、最遵守规定且经过严格审查的参与者之一。他们是在国会改革并重新授权的计划下对美国进行投资的。我们与他们站在一起，并将不遗余力地确保国会提供的法律保护得到切实履行。
免责声明：本文仅供参考，不构成法律建议。移民法内容复杂且因案而异。如果您对这一最新动态可能对您的个人申请产生的影响有任何疑问，请咨询合格的EB-5移民律师。Green Card Fund 不提供法律服务。
主要依据：USCIS PM-602-0199 • 《移民与国籍法》第245(a)条和第245(n)条 • 《移民与国籍法》第203(b)(5)条 • 《2022年EB-5改革与诚信法案》（公法第117-103号，BB分部） • Soffici案，22 I&N Dec. 158 (1998) • Blas案，15 I&N Dec. 626 (BIA 1974) • Loper Bright案，603 U.S. 369 (2024) • 《行政程序法》（APA），《美国法典》第5编第553节 • 美国公民及移民服务局（USCIS）政策手册，第6卷，G部分 • IIUSA • 美国移民律师协会（AILA）致美国公民及移民服务局（USCIS）的信函（2026年5月21日）
